1月15日，央行公布2014年金融统计数据。特别值得关注的是，2014年12月末社会融资规模1.69万亿元，其中新增人民币贷款6973亿元，明显高于最近两年的历史同期水平。

数据甫一公布，包括国信证券、光大证券、宏源证券在内的多家研究机构认为，银行在政府全面清理融资平台前向其加大贷款投放,是带动社会融资规模在12月快速增长的重要因素,同时社会融资的大幅增长也表明了影子银行业务恢复有不小空间。

根据此前《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称"43号文"）、财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（下称"351号文"），1月5日前，各地方政府将截至2014年底的地方政府性债务存量进行甄别，并汇总上报至财政部。

按规定，地方各级政府须严格按照国务院批准的政府存量债务，锁定政府一般债务、专项债务余额。截至2014年9月的在建项目也将被锁定。

43号文提出要剥离融资平台的政府融资职能，新增政府债务不得通过企业举借。同时，新《预算法》1月1日起正式实施，意味着地方政府债务正式被纳入新预算管理的框架中。

于是，年末信贷和表外融资就成了地方政府还债的救命稻草。

多渠道突击"囤钱"

眼看大限将至，2014年末，地方政府通过银行贷款、表外信托等影子银行以及发债等进行的融资，实际数量巨大。

首先，从央行公布的数据看，2014年12月份人民币贷款增加6973亿元，有99.9%的比例为新增中长期贷款，高达6964亿元，其中居民部门中长期贷款新增1675亿元,这和12月整体房地产尤其是一线城市房地产销售数据反弹是一致的；但更为显著的是，企业中长期贷款为5289亿元,不仅远超2013年同期的302亿元，也远超2014年前11个月的平均值3001亿元。

国信证券研报认为，上述数据显示私人部门需求并未明显改善，则唯一可解释的只能是政府需求放量。政府需求主要来源于1月份债务规模划定前的冲量行为，同时也不排除部分为前期批复的众多基建项目的配套资金来源。

"2014年给城投公司的贷款是有弹性的，好的平台公司的贷款放量比较猛。"一位股份制银行风控部人士告诉记者，"平台公司名义上是靠土地的收入或者是财政的拨款，但如果二者都没有的情况下，只能靠再融资，发放一笔新的贷款，你可以理解为'展期'、'还利息'。"

第二，表外融资再度成为平台公司资金的主要来源。

宏源证券分析师认为，2014年12月，银行表外贷款一改长期萎缩趋势呈现迅猛反弹，达到7290亿元。尤其是新增委托、信托贷款大幅反弹，其中新增委托贷款4582亿元，新增信托贷款2102亿元。

对此，银监会在2013年曾提出过新的监管要求，要完善地方政府融资平台银行业融资全口径统计，实现对融资平台信贷融资和非信贷融资的并表监控。

"因此，表外的和非标、转标的贷款规模持续收缩的趋势实际上已经维持了大概一年半了，所以地方银行离达到监管指标的限制比例还存有一定的空间，使得这次表外贷款虽然激增，但仍未违规。"宏源证券分析师朱晓明说，"总体来看，我们的判断是地方政府希望更多的债务被承认、被兜底，再加上地方银行的配合，这可能是银监会最后一次对地方政府开口子，还涉及利益的让步--毕竟如果真卡死，对地方债务也有较大的负面影响。"

国信证券认为，从表内信贷结构来看,银行已经大幅压缩短贷和票据融资,但仍无法满足地方政府突击的融资需求,部分融资需求被转移到表外。因此这种表外扩张仅仅是短期需要,无法持续,预计一月份将会出现显著回落。

第三，亦有很多地方政府的平台公司利用1月5日大限前的时间突击发债。

据Wind数据显示，去年10月和11月，城投债发行数量分别为109只和123只，金额分别为1284.7亿元和1169.2亿元。

直到中证登2014年12月8日发布规定，逐步取消未达AAA评级的企业债券质押回购资格，意味着大多数城投债的质押融资功能丧失，因其大部分评级在AAA以下。当月，城投债发行数量骤降至56只，金额降至729亿元。

一位债券分析师告诉记者，地方政府现在不愿意给平台公司作担保，而平台公司一般没有自己的现金流，再失去地方政府的担保，那发出来的城投债收益率必须很高才行，且未必能够发行成功。

那么，在地价、房价涨幅回落，财政收入增速明显下滑，大多数平台公司又面临较大偿债压力的情况下，问题的关键就落在--财政部此次统计的地方债务规模到底有多大，以及针对地方债务特别是存量债务的解决方案。

债务统计博弈

根据2013年审计署对全国政府性债务的审计结果，至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元、负有担保责任的债务逾2.9万亿元、可能承担一定救助责任的债务约6.7万亿元。

"这次统计未必能完全反映真实情况，隐形的地方债务游离在表外。"山东一位市级政府人士对《财经国家周刊》记者直言，"地方政府存量债务的情况可能非常大、非常复杂。"

首先，垫资的情况非常普遍。比如，某个公路项目，本来应该有财政拨款，省政府、市政府的财政都给了配套资金，但到了下面区、乡一级政府就无法兑现配套资金，而是由中标的企业先行垫资，政府并非按照工程进度拨款，只有到最后验收完了才给兑现。然而，验收时，就以工程质量有问题等理由，逃避债务。

"这肯定算政府债务，但却未必纳入财政预算。"上述人士直言，"很多村级组织的经济核算管理混乱，财务手续不规范、资金状况难以准确统计也是问题之一。"

此外，财政部财科所所长刘尚希曾强调，目前来看，政府直接负债风险不大，最大的风险来自政府或有债务。因为或有债务是在一定条件下，要由政府承担偿债责任。

而凡是承担着大量政府债务的城投公司，绝大多数都有担保，这些担保债务，最终也可能由地方政府负担。

某地税务局人士告诉《财经国家周刊》记者，一些地方财政部门的"虚收空转"现象突出。

到年底了，为完成政府当年财政指标增长10%的预算收支任务，但税务部门的税收又收不上来，这时，政府让地方融资平台通过银行给企业作担保贷款，让企业把税款缴齐，但是地方政府的税收收入有一部分是上缴中央的，这就形成"虚收"。同时，资金在银行、企业、政府之间做了一圈"空转"。

"可以理解为地方政府为了增加数字，采用寅吃卯粮的办法，用来年收入补窟窿。这又形成新的债务。"该人士说，"而贷款利息由企业承担。"

艰难的出路

在2014年10月351号文正式出台前，财政部《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》曾提及，对于地方政府在建项目的后续融资，将安排过渡期予以缓冲，政府债券资金不能满足的，允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务。但后来正式文件就不再提及"过渡期安排"，而是代之以"优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求"。朱晓明说："所以大家都无法确定2015年有没有过渡期安排。"

财政部门希望以PPP（Public-Private-Partnership，公共私营合作制）来化解地方政府性债务。不过，有地方政府人士对记者表示，在目前地方政府比较强势、个人投资者依然受制于地方政府的背景下，社会资金和私营部门是否有兴趣来投资政府项目，还很难说。

"对于以PPP化解政府债务的模式需要有严格的成体系的规则基础，以及专业完整的实施方案，否则，任何一种模式的滥用都有可能造成更深层次的危害。"财政部财科所研究员李全对记者表示。

"虽说财政部大力发展PPP模式，但是我们预测短期内也很难完全平滑地接过存量债务，中间会有比较大的断崖。"朱晓明说。

按照宏源证券的预测，2015年地方政府要还的利息大概就有逾2万亿，存量债务则更大。

所以，从短期来看，今年还是需要进一步降息来减缓地方政府的偿债压力。

此外，由于土地出让金以及融资平台的一些城投贷款等今年可能会坍塌得比较厉害，所以未来地方政府确实财力有限，中央政府需要加大对地方政府的财力支持。

"但是中央政府不一定会通过财政手段。我们预测，最后可能还是会通过国开行的定向贷款形式支持，类似于去年的1万亿PSL形式。"朱晓明说。

有知情人士告诉记者，早在《预算法》修改一审稿形成时，就有人提出地方政府破产的问题，但争议颇大。据媒体报道，财政部最近发布的研究报告中，已将《地方公债法》和《地方政府破产法》的研究制订提上了议事日程。

根据穆迪评级的调查，目前全国有30多个一二线城市的地方政府正在编制自己的财务数据，然后进行公布，其中一些地方政府正在编制资产负债表，但是完成这项任务可能需要几年时间。

（摘自财经国家新闻网，2015年1月29日）